清华大学公共管理学院

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朱旭峰:中央方针与城市创新:争先还是恐后?2019-06-06来源:人大首发院  2019年5月28日下午,清华大学公共管理学院副院长、教授朱旭峰在“第一届首都治理论坛暨首届首都治理最佳实践评选启动仪式”上做了题为《中央方针与城市创新:争先还是恐后?》的专题报告,以城市低保政策在地级市之间的扩散过程为例,运用实证方法检验在不同中央方针的影响下,城市政府进行政策创新的决策机制。   本文根据演讲内容整理,主要从理论背景、问题提出、研究假设、数据与方法、结论这五个方面展开。

理论背景  根据政策创新理论,一个城市在进行政策创新时,会依据其他城市的行动而做出策略性的决策:采纳或不采纳其他城市的政策创新。 一般来说城市间互动方式有四种:  (1)竞争——城市间争夺流动性资源,如对于人才、投资、升迁机会的竞争。   (2)学习——学习其他城市成功的政策经验。   (3)模仿——模仿榜样城市的政策创新内容而不管创新是否成功。

  (4)强制——上级政府对下级政府下达必须完成的政策指令。 问题提出  现有关于政策扩散的文献多以美国联邦制为背景,或关注中国某种特定政府间关系下的政策创新,较少考虑横向扩散和纵向扩散的相互影响。

然而在实践中,中国城市政府的政策创新会受到横向和纵向政府的综合影响,这就需要我们考虑到中国层级制政府组织结构以及中国政策过程中多层级政府间互动的现实。 对此,朱旭峰教授提出了研究问题:地方政府做出采纳或者不采纳其他城市创新的决策机制是什么?这一问题包含一系列具体的关键问题。 从横向来看,城市间的横向竞争是如何展开的?与谁竞争?如何竞争?竞争,通常我们说“争先恐后”,那么我们如何分别定义“争先”和“恐后”?两者的表现有什么不同?从纵向来看,中央的政策方针如何影响城市创新?当纵向和横向机制共同作用时,中央方针又是如何影响城市横向创新扩散机制?这些问题在随后的研究中得到了解答。 研究假设  针对上述问题,朱旭峰教授提出了“争先”效应和“恐后”效应这两个研究假设。 “争先”即成为某项政策创新的第一个采用者,希望成为存在竞争关系的同级别城市之间的“首创者”;“恐后”指的是同那些不存在竞争关系的其他城市的政策同构规范压力加强了城市政府的创新紧迫性,以避免成为全国扩散中的“落后者”。 假设一“争先”效应假设是指,当中央方针尚未明确时,由于存在竞争关系,城市政府会避免采纳与所在省同级城市已有的相同政策创新;假设二“恐后”效应假设是指,当中央政府下达在全国推广某项创新的命令后,即便不存在竞争关系,其他城市政府采纳创新的规范压力也会推动城市政府采纳创新。

数据与方法  为验证“争先”和“恐后”效应,朱旭峰教授结合城市低保政策在地级市间的扩散过程,以城市低保政策采纳作为因变量,以省内地级城市采纳率和省外全部城市采纳率作为自变量,以省内城市间关系(省内地以上城市采纳率)、省市政府间关系(省级命令、城市财政依赖度)和城市属性(包括城市人口、财政资源、竞争性社会福利设施等)三类变量为控制变量,运用事件史分析模型(EHA)和分段常数指数模型(PCE)对研究假设进行了检验,实证结果正如假设所述。

模型中用到的各城市低保政策创新时间信息,由作者搜集自各城市相关年鉴、地方志、政府官网及城市低保政策文件;各城市内部属性变量来自历年《中国城市统计年鉴》。

结论  最后,朱旭峰教授得出了如下结论:不同的中央方针会影响城市政府的政策创新动机,并形成不同的政府间政策的扩散机制。 当中央方针未确定时,上级政府对于官员绩效考核的权威,使地方政府展开以地区“首创”政策作为政绩的竞争。

当一个城市政府采纳了一项政策创新,作为竞争者的省内其他同级城市会避免采纳相同的创新。

而当中央方针明确了在全国推广某项政策的要求后,城市政府会关注全国的城市政府行动,并在感受到其他城市采纳创新的规范压力下及时创新,以避免成为“落后者”。 文稿整理:叶旭雯。

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